园地分等定级的技术标准构建

园地是一种重要的自然资源和农业生产资料。第三次全国国土调查结果显示，全国园地面积为2017.16万公顷（30257.33万亩），茶叶、水果产量均居世界第一。园地不仅能提供水果、茶叶、药材、花卉等农产品，还能提供天然橡胶等工业原料，具有农产品供应、经济和社会保障等功能。此外，园地还具有传承农耕文化、提供田园景观与休闲体验场所的文化和休闲功能，以及水土资源保持、保护生物多样性、净化大气和水源、保持生态平衡的资源保护功能和环境保护功能。

查清园地资源质量和分布情况，是落实生态文明建设的要求，也是实现园地资源保护和合理利用的基础，更是完善自然资源资产分等定级价格评估制度的重要措施。为掌握全国园地资源质量状况，自然资源部于2020年在江西信丰、湖南常宁和海南三亚等地部署开展园地分等试点。在《自然资源分等定级通则》（TD/T 1060-2021）（以下简称《通则》）和试点的基础上，自然资源部于2022年7月发布了《园地分等定级规程》（TD/T 1071-2022）（以下简称《规程》）。《规程》对园地分等定级的总体原则、工作对象、技术方法、技术流程、工作程序、技术要点等进行了规范。《规程》的颁布实施，为开展全国园地分等定级提供了技术标准，有助于园地分等定级高标准、规模化实施，确保了园地分等定级成果的规范性和科学性。同时，《规程》也可作为园地资源资产评估、有偿使用的重要参考。

一、《规程》的总体思路和原则

1.《规程》与现有标准相衔接

园地作为重要的自然资源门类，现有的标准文件在一定程度上对其质量评价方法进行了规定。《规程》的编制充分考虑了与现有标准的衔接，并在符合相关要求的基础上，针对园地的特点进行了完善与补充。其主要衔接了《自然资源分等定级通则》（TD/T 1060-2021）、《农用地质量分等规程》（GB/T 28407-2012）和《农用地定级规程》（GB/T 28405-2012）。

2.《规程》注重对“地”本身条件的评价

自然资源主管部门作为自然资源保护、利用、监管的职能部门，更关注各用地类型作为独立地类本身的属性特点和质量状况。虽然我国园地类型多样，分布广泛，地形地貌条件复杂，且果园、茶园、橡胶园和其他园地作物类型品种繁多，生物特性差异大，但园地分等定级指标评价体系的设计注重园地作为“地”的各类因素因子，而不过多地关注地上园艺作物类型。

3.分等和定级既有区别又有联系

园地分等是在全国范围内，按照全国自然资源分等定级分区，综合分析影响园地质量的气候、土壤、地形、水文等自然因素，揭示园地自然质量的全国差异，分等结果全国可比，侧重体现园地的自然质量。园地定级是在县域内，根据园地的自然因素、社会经济因素和区位因素，对园地质量进行综合分析，揭示其县域内部的差异。定级结果县域内可比，侧重园地综合质量。园地分等和定级都是对园地质量的评价，但在尺度、指标体系、应用方向上又有所不同。

4.普适性与特殊性相结合

园地种植作物的类型多样，不同作物适宜的自然条件不同。评价园地质量时，须考虑不同的园艺作物类型对气候、土壤、地形条件适宜范围的区别。但园地作为自然资源的门类之一，在评价时必须考虑其整体性，并且保证在一定范围内可比。因此，在指标的选择上，既要考虑果园、茶园、橡胶园和其他园地之间的差异性和特殊性，又要使其具有一定的普适性。

5.具有一定的前瞻性

相对于耕地、林地、草地的管理，有关部门对园地的管理方式较为灵活，存在基础数据不足的情况。《规程》的编制在充分考虑数据可得性的基础上，优先利用已有的调查成果和监测数据，同时从科学角度出发拟定评价指标体系，力图使其具有一定的前瞻性，可以为相关的调查、监测等提供参考。

二、分等定级和指标体系的构建

园地分为果园、茶园、橡胶园和其他园地，这四类园地对气候、土壤、地形、水文等自然条件的要求差异较大。为充分反应各类园地的自然禀赋状况、社会经济条件和区位条件差异，按照全国自然资源分等定级分区和园地二级地类要求，《规程》分别建立分等、定级评价指标体系。园地分等和定级指标体系包括因素层和因子层，指标体系包括必选指标和备选指标，原则上必选指标应全部纳入分等、定级指标体系，备选指标可根据实际情况酌情纳入分等、定级指标体系，满足不同区域不同类型园地的评价需求。园地分等、定级均以国土变更调查的园地地类图斑为评价单元，便于今后的成果应用和管理。

1.园地分等继承了《通则》构建的自然资源分等定级分区

将全国划分为八个一级区，分别是：温带、寒温带湿润区，暖温带湿润、半湿润区，亚热带湿润区，热带湿润区，南亚季风湿润、半湿润区，半干旱草原、荒漠草原区，干旱荒漠半荒漠区和青藏高原高寒区。一级分区内相同的园地二级地类采用相同的必选指标等级划分标准，备选指标等级划分标准由省级自然资源主管部门研究确定。

2.园地分等采用因素法

主要考虑自然因素，包括气候因子、土壤因子、地形因子和水文因子。气候因子包括年日照时数、积温、年均降水量、相对湿度、年极端低温、10级以上风次数等6个指标；土壤因子包括有效土层厚度、土壤pH值、土壤有机质含量、土壤质地、盐渍化程度等5个指标；地形因子包括坡度、坡向、海拔等3个指标；水文因子只有地下水位1个指标。

3.园地分等按二级地类建立评价体系

为体现园地二级地类间的差异，《规程》分别给出了果园、茶园、橡胶园和其他园地分等的必选指标、备选指标，以及果园、茶园、橡胶园的指标等级划分标准。采用特尔斐法、层次分析法、因素成对比较法等方法确定各指标的权重，采用多因素加权求和法计算各分等单元分值，并用等间距法划分园地等别。国家采用极差标准化法对各省等别进行平衡协调，实现全国等别统一可比。全国园地等别数量不超过10个，一等为最优。

4.园地定级采用因素法或修正法

园地定级主要考虑自然因素、社会经济因素和区位因素。自然因素包含土壤因子（土壤因子包括有效土层厚度、土壤pH值、土壤有机质含量、土壤质地、盐渍化程度等5个指标）、地形因子（坡度、坡向、海拔等3个指标）和水文因子（地下水位1个指标）。社会经济因素包含管理因子（水源保证率、林网化程度、连片程度、产品认证等4个指标）和劳作便利条件因子（劳作距离、田间路网、田块平整度、田块大小等4个指标）。区位因素包含区位因子（中心城市影响度、对外交通便利度、道路通达度、农贸市场影响度等4个指标）。

5.园地定级按二级地类建立评价体系

为体现园地二级地类间的差异，《规程》分别给出了果园、茶园、橡胶园和其他园地定级的必选指标和备选指标。园地定级在县域内开展，级别结果县域内可比，定级指标等级划分标准由各地结合实际情况自行确定。可采用特尔斐法、层次分析法、因素成对比较法等方法确定各定级指标的权重或修正指标权重，采用多因素加权求和法计算各定级单元分值，采用总分频率曲线法、总分数轴法、总分剖面图法、聚类分析法或等间距法等划分园地级别。级别数量根据管理需要确定，一般不宜超过5个。

三、完善园地资源管理的思考和建议

1.严格规范园地资源管理

园地与耕地、林地、草地等其他农用地相比，缺少更规范、更严格的管理制度和法律约束，还存在部门间地类认定标准不统一、相关规划不衔接、管理交叉等问题。建议进一步深化对粮食安全重要性的认识，通过法律、行政和经济手段推进农用地协同管理。

2.完善园地资源调查监测体系

国土调查、气象、土壤、地形、社会经济、区位等资料的齐全性和可靠性，是园地分等定级顺利推进，园地等级评定结果准确、科学的重要保证。建议开展园地专项调查，细化对园地自然条件、利用状况、种植条件的调查监测，并将其纳入自然资源调查监测体系，掌握园地实际状况。同时，加强对园地土壤地力的调查监测，掌握园地肥力变化情况，为园地资源质量评价提供数据基础。

3.防止园地大面积转用

《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》要求，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。因此，在加大耕地保护力度的同时，地方政府应充分认识园地在丰富食物来源、促进居民膳食结构转型等方面的作用，防止过度挤压园地，造成园地大面积转用为其他农用地的现象。

4.加强园地分等定级成果应用

目前，自然资源部已在全国部署开展园地分等定级工作。该项成果将成为制订园地基准地价的技术支撑和基础，也将成为开展国土空间规划、自然资源优化配置、自然资源资产核算、农用地资源资产清查、生态保护补偿，以及制定自然资源保护和利用政策等的重要数据基础。建议积极探索园地分等定级成果应用的技术方法，并与相关自然资源管理政策做好衔接。