你应该知道的那些关于《土地管理法》的前世今生

　　2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改土地管理法的决定，新修订的《土地管理法》自2020年1月1日起施行。《土地管理法》是一部关系国家经济社会安全的重要法律，新修订的《土地管理法》集中体现了党中央关于农村土地制度改革的一系列重大决策部署，标志着我国土地管理事业进入一个新的发展阶段。值此新修订的《土地管理法》即将实施之际，我们有必要回顾一下《土地管理法》三十余年来走过的足迹，看清未来之路。下面，就跟随小编一起来了解一下你该知道的那些关于《土地管理法》的前世今生……

  回顾《土地管理法》的立法和修改历程，自1986年正式颁布，并历经了1988年、2004年、2019年三次修正和1998年一次修订，整个过程就是“持续完善土地法律制度，不断调整协调人地关系，回应时代需要和经济社会发展呼唤的过程”。

一、《土地管理法》的诞生

　　1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过并颁布了《中华人民共和国土地管理法》，1987年1月1日起正式施行。这是新中国成立后，我国颁布的第一部关于土地资源管理、全面调整土地关系的法律，着力解决当时大量占用耕地、滥用土地的现象突出、管理无法可依的问题，它的颁布是我国土地管理工作的重大转折和管理体制的根本性改革，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道，开创了我国土地管理的新格局。为纪念这一天，国务院决定从1991年起，把每年的6月25日确定为“全国土地日”。

二、1988年第一次修正：适宪性修改，推动我国土地使用制度改革

　　20世纪80年代末，随着我国商品经济的发展,客观上要求长期被视作商品“禁区”的土地这一重要生产要素作为特殊商品进入市场流转。1987年，深圳土地拍卖第一槌，土地有偿使用已成为我国土地使用制度改革中不可回避的核心问题。

　　为适应这一要求，1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《宪法修正案》，根据该修正案，删去了《宪法》第十条第四款中“禁止土地出租”的规定，同时在该条款中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定，确立了土地使用权可以依法转让的制度，土地使用权商品化获得法律承认。

　　同年12月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会根据宪法修正案通过了关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，在《土地管理法》中删除了“禁止出租土地”的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容，扫清土地作为生产要素进入市场的法律障碍，拉开了国有土地有偿使用制度的序幕。

三、1998年第一次修订：全面修订，只有两条未做修改

　　随着改革的深化和形势的发展，1988年修正的《土地管理法》已经明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要，不能适应社会主义市场经济的需要。特别是20世纪90年代末期，我国耕地保护面临的形势十分严峻，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐。

　　1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过的《土地管理法》于1999年1月1日施行。这次修订，不是个别条文的变动，而是土地管理方式和土地利用方式的重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现。它是除宪法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原则和主要内容等方面对原法进行全面修订的法律，是第一部经过全民讨论、全国人大常委会三次审议的法律。

　　此次修订，首次以“立法”形式确定了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度，强化了国家管理土地的职能。修订的重点是：将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，通过土地用途管制，加强对农用地、特别是耕地的保护；在用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权，占用农用地、特别是耕地的审批权和征地审批权；充实和完善执法监督检查和法律责任的规定，加大对土地违法行为监督检查和处罚的力度。

四、2004年第二次修正：适宪性修改，进一步明确征地制度内涵

　　2004年3月14日，全国人大第十届二次会议通过的《宪法修正案》，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”同年8月28日，十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《土地管理法》作出修改，一是将《土地管理法》第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；二是将其他条款中的“征用”修改为“征收”。

五、2012年修正“夭折”

　　2012年11月28日，国务院常务会议讨论通过土地管理法修正案（草案）；2012年12月24日土地管理法修正案草案提请全国人大常委会审议，提议未通过，并两年内未提请审议，按照立法法规定，已终止审议。

六、2019年第三次修正：充分总结改革实践成功经验基础上的制度创新和完善

　　此次修法自2013年11月，党的十八届三中全会明确农村土地制度改革的方向、任务和要求，2014年中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村土地制度改革进行顶层设计。2015年2月，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点地区暂停实施土地管理法5个条款、城市房地产管理法1个条款，到2019年8月26日表决通过，历时近6年，充分体现了全国人大常委会以及相关各方对《土地管理法》修正的重视和审慎的态度。这是我国土地制度的一次重大变革，它改变了城乡二元土地市场结构，对于建立统一的城乡建设用地市场，实现城乡全面融合、乡村全面振兴具有重要意义：

　　１、破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍。允许集体经营性建设用地入市是此次修法的重大制度突破，通过立法赋予集体经营性建设用地入市权利。但特别需要说明的是，其重要的前提条件是符合规划、依法登记的集体经营性建设用地方可入市，明确允许集体经营性建设用地通过出让、出租等方式流转，依法取得使用权人还可行使“转让、互换、出资、赠予、抵押”等权能，这对建立城乡统一建设用地市场，盘活集体土地资产、发展集体经济、实现乡村振兴都具有重大意义。

　　２、改革和完善土地征收制度。此次修法的亮点是首次界定了土地征收的公共利益范围，首次以列举方式明确公共利益的六种情形，并对成片开发进行一定限制。二是将“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则写入了第48条。一方面，采用“区片综合地价”方式取代原先的年产值倍数法，逐步实施对被征地者的市场化和财产性补偿。另一方面，将补偿重点放在长远生计有保障上，将被征地农民纳入养老等社会保障体系，全方位保障农民权益。三是完善征地补偿安置程序，将原来的征地批后“两公告一登记”调整为批前“调查、评估、公告、听证、登记、协议”和批后“公告、实施”，程序更加全面、细致，更具操作性。

　　３、完善农村宅基地制度。此次修法一是在原来“一户一宅”的基础上，增加宅基地户有所居的规定：

　　①人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对“一户一宅”制度的重大补充和完善。

　　②鼓励盘活利用宅基地。允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置住宅。

　　③明确农业农村主管部门负责宅基地改革和管理。明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，并赋予了农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责

　　④下放了宅基地的审批权，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。

　　４、明确了国土空间规划体系的法律地位，为“多规合一”改革预留法律空间。此次修法确立了国土空间规划的法律地位，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。考虑到“多规合一”改革正在推进中，新《土地管理法》为改革预留了法律空间，明确国家建立国土空间规划体系。为解决改革过渡期的规划衔接问题，此次修法明确，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。在国土空间规划编制前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

　　５、合理划分中央和地方审批权限。此次修法一是在农用地转用环节，适当下放审批权限。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准，不涉及永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。二是在征地审批环节，贯彻“权责一致”的原则，删去了省级人民政府批准征地报国务院备案的规定，以后将通过自然资源督察、用地审批监管平台等行政、技术手段来加强对地方政府的监管。

　　６、赋予土地督察工作明确的法律地位。土地督察制度入法，解决了土地督察机构行使督察权的合法性问题，也为建立自然资源督察体系奠定了基础。明确国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志，土地督察制度正式成为我国土地管理的重要法律制度。

　　从历次《土地管理法》修改看中国依法治国进程。世界上没有一成不变的法律，《土地管理法》的每次修正或修订，都代表着一个经济社会发展的阶段，都表明着其不断成长和完善的过程，并使得我国的土地管理在法制的轨道上平稳运行。在这《土地管理法》历次修改过程中，也让我们看到我国依法治国的演进历程，以及国家治理体系与治理能力现代化水平的提升。

“改革就是要破除阻碍生产力发展的生产关系以及上层建筑的法律制度”，但在改革开放之初，很多时候是以地方政府或当事人以“不成功便成仁”的勇气和担当推动的改革，以安徽小岗村当年土地家庭联产承包责任制的改革和深圳当年的城镇土地使用制度改革为例，存放在国家博物馆的“小岗村18个红手印”就是印证。

　　改革进入深水区，如何处理好“激发社会创新活力”与“纳入法制化轨道”的关系，习近平总书记说过，“全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮”，必须将全面深化改革纳入法制化轨道，使全面深化改革有法可依、有章可循、有规可遵。

　　以授权方式启动多个领域的试点改革，乃是近年来全国人大常委会行权的一大特色，以人大授权为试点改革颁发通行证，已成为当下深化改革与依法治国双重时代语境下的标准模式。2015年2月，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点地区暂停实施土地管理法5个条款、城市房地产管理法1个条款。明确试点突破现有法律的地方，并采取开门试点的方式，以打消社会疑虑，推动改革共识的形成。

　　渐成常态的人大授权试点改革将真正融合法治正义和改革理想，以法治引领、推进改革，确保改革行进于合法、正当的轨道上，进而为转型期的中国，最终开辟一条改革与法治双赢的成功之路。

　　随着新修正的《土地管理法》正式实施，我国土地管理制度还将相应的配套制度、文件、操作规范都将逐一得到调整、修改和细化。未来，我们仍将持续关注我国土地制度改革的进程及相关实践经验的积累。