当前我国正处于国土空间治理体系改革和“三调”的窗口期，现状国土空间治理的很多问题都能够通过基础调查体现，先进的国土空间治理体系建立需要依托完善的基础调查。从“二调”到“三调”，调查内容不断完善，从土地到国土，调查的广度不断延伸，“三调”在当前的国土空间治理体系改革中将发挥重要作用。
“三调”技术调整的主要方向
调查精细度的提升。与“二调”相比，“三调”精细度的提升主要体现在数字基础、调查分类、调查上图面积3个方面。“二调”采用的西安80坐标系为参心坐标系，精度偏低，“三调”采用2000国家大地坐标系，1985国家高程基准，准确度高，与国际接轨；在调查分类上，“三调”以《土地利用现状分类》（GB/T
201010-2017）为基础进行修正，制定了《第三次全国国土调查工作分类》，为保持分类的继承性，除00湿地外，保持了原12个一级类不变，统筹考虑农、林、住建等相关部门要求，为自然资源统一管理提供基础支撑，对部分二级地类进行拆分处理和细化，也满足了分类化管理及耕地保护需要；在最小调查上图面积上，建设用地相关地类和设施农用地实地面积超过200平方米的须调查上图，农用地（不含设施农用地）相关地类实地面积超过400平方米的须调查上图，其他地类实地面积超过600平方米的须调查上图，为满足精细化管理的需要，一些发达城市对最小调查上图面积标准又做了进一步提高。
调查内容的丰富。“三调”细化了用地调查内容，并增加了图斑属性标注。如“三调”中城镇村内部地类中，按照05H1商业服务业设施用地、0508物流仓储用地等二级类进行调查，部分细化调查到三级类，如08H2A高教用地。此外“三调”对部分用地属性进行标注。在专项调查方面，“三调”以自然资源精细化管理、节约集约用地评价为导向，扩充专项调查内容，要求开展耕地细化调查、批准未建的建设用地调查、永久基本农田调查、耕地质量等级调查评价和耕地分等定级评价调查等专项调查。
调查准确性的提高。为避免“二调”出现的部分图数与实地不一致问题，“三调”采用国家总体控制，内外业一体化调查新模式，充分应用“3S”“互联网+”大数据、云计算等先进调查技术，倡导技术方法和管理机制创新，调查流程设计以成果真实性和准确性为核心原则，可总结为国家制作调查底图、地方调查举证、三级检查验收3个主体阶段环节。国家实施严格的核查机制，严防弄虚作假。
基础调查在国土空间治理中的应用
自然资源权属管理的基础。为加快健全自然资源资产产权制度，国家制定了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出要开展自然资源统一调查监测评价，通过基础调查，掌握重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况，从而为加快自然资源确权登记、强化自然资源整体保护与集约开发利用等提供支撑。
国土空间规划编制的基础。“多规合一”后基础的底图底数认定成为规划的首要问题。自然资源部公布的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》中提出，规划编制统一采用“三调”数据作为规划现状底数和底图基础。“三调”对规划支撑主要体现在3个部分。第一，“三调”是现状分析评价的基础。第二，“三调”是国土空间目标与指标体系制定的依据。第三，“三调”是规划控制线划定与空间布局的支撑。
国土空间信息平台建设的基础。国土空间规划“一张图”实施监督信息系统是基于国土空间基础信息平台而构建的，需要以“三调”为基础的一张底图的支撑。
国土空间治理的政策导向
底线思维的国土空间治理导向。一是为“三位一体”的耕地保护提供基础。相比于“二调”,“三调”全方位细化耕地调查，一方面全面掌握耕地资源的现状利用情况，分析农业生产潜力与粮食安全，另一方面，通过工程恢复、即可恢复的图斑数量，掌握耕地储备资源情况。通过开展耕地细化专项调查，对河道耕地、湖区耕地、林区耕地、牧区耕地、沙荒耕地和石漠化耕地等进行细致摸查，标注相应属性，为落实退耕还林、还湖、还河、还草等提供基础依据，保证耕地的质量。
二是支撑“三线”划定及管控的可实施性。“三线”是国土空间治理体系的核心内容之一，在实际划定过程中，实现“三线”不交叉的同时，能够满足永久基本农田保护目标，保证生态保护红线的空间连续性、生态功能完整性非常困难，需要准确详细的调查基础做支撑。“三线”结合国土空间规划划定后，下一步要勘界定标，为实施管控打好基础，这需要在划定过程中处理好“三线”与各类用地边界的关系，与各类资源权属边界的关系。
精细化的自然资源管理导向。一是衔接自然资源调查，支撑自然资源确权登记。目前，“三调”与林业、城市规划等用地分类标准进行了衔接，确保用地分类能够成为最基础的分类标准，各类自然资源可以此为基础细化分类。
二是支撑全域全类型的国土空间用途管制的实施。与土地用途管制相比，国土空间用途管制不局限在以基本农田保护为重点的耕地保护，而是扩展到以生态保护红线划定为重点的水流、森林、草原等各类自然生态空间的保护。
节约集约化的土地资源利用导向。一是支撑存量土地利用更加细化、深化。“三调”高度重视对存量土地的调查，在现状土地利用调查中，城镇村内部的农用地、空闲地等，按实地利用现状调查，标注为201、202、203属性，以此为基础，可精细掌握现状城镇建成区边界内未利用的土地情况。此外，由于工业用地退出机制不够健全，城市中产生了大量的低效闲置土地。“三调”增加了对工业用地的细化标注，按照工业用地实际利用情况重点标注产能过剩的工业用地类型，并对城市、建制镇和村庄范围内的独立工业用地分别标注。通过“三调”摸清工业用地家底，评价土地利用效率，支撑工业用地“全生命周期管理”的实施，将极大提高工业用地的集约利用效率。二是支撑实现“批、供、用”相协同的高效化管理。“三调”开展批准未建设的建设用地专项调查，将新增建设用地审批界线落实在国土调查成果上，查清批准用地范围内未建设土地的实际利用状况，支撑建设用地“批、供、用”管理系统的建设，提高建设用地动态管理水平，为促进土地节约集约利用提供基础。
一体化的城乡土地市场发展导向。2019年修正的《土地管理法》破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，迈出了城乡土地市场一体化的制度性一步。土地跨城乡市场流动需要准确详细的土地利用现状、土地权属、土地利用规划等基础信息的支撑，实现农村土地确权是建立农村土地市场的前提，也城乡土地市场一体化的基础。“三调”开展城乡一体化的土地调查，统一城乡用地分类，农村集体经营性用地和宅基地细分调查，统一调查标准与精度，建立城乡一体化土地调查数据库，同时将农村集体土地确权登记数据纳入到”三调”成果中，为城乡土地市场一体化提供基础。
（来源：《中国土地》2019年第12期）
